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西城区委书记卢映川:以高度负责的精神实施核心区控规

  • 日期:2020-08-30 15:33
  • 来源:新濠天地3559cσm官网
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在《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》(以下简称“核心区控规”)正式公布之际,我们采访了北京市西城区委书记卢映川。下面就让我们一起看看,西城区将如何结合自身特点,推动核心区控规有效落地实施。


用首善标准和“绣花”功夫

扎扎实实地把蓝图转化为现实


小 编

西城区今后将如何结合自身的特点组织后续的规划实施呢?


卢映川


党中央国务院正式批复核心区控规,标志着新时代首都规划体系的四梁八柱已经全面建构和确立,在首都建设和发展史上具有里程碑的意义,开启了首都功能核心区规划与建设、发展与治理的历史新纪元。


西城区将坚决按照核心区控规要求抓好落实,站在“两个大局”之下,从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,去审视和把握。坚持以习近平总书记对北京重要讲话精神为根本遵循,坚持“一张蓝图干到底”,坚持用首善标准和“绣花”功夫去抓好规划的落地实施。一步一个脚印,一年一个节点,扎扎实实地把蓝图转化为现实。


一段时期以来,我们围绕核心区控规的落地实施,展开了系列研究和系统谋划。总体考虑,下一步抓好控规落地要从这样几个方面来展开。我把它概括为“123456”。


“1”就是始终紧紧围绕核心区控规这一张蓝图。


“2”就是坚持“两个突出”。


一个是突出政治中心的服务保障,这是首都功能核心区工作的全部要义;再一个是突出民生改善。这是落实以人民为中心的发展思想的必然要求和具体体现。


“3”就是紧扣三大目标要求。


紧紧围绕“政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流”这三项首都功能核心区发展目标,向着国际一流和谐宜居之都的首善之区不断迈进。


“4”就是注重做好四个方面的统筹。


一是统筹空间实施安排。首都功能核心区不同于新区开发,它是建成区,同时又是老城所在。落实控规更主要的是以街区保护更新为抓手,采取小规模、渐进式、可持续的更新方式。在空间实施安排上,将紧紧围绕“两轴、一城、一环”的空间架构,有步骤、分单元去展开,逐街区、逐片儿地去推进。这是空间的统筹。


二是统筹把握好时序安排。今后几年,我们都面对着一系列重大历史节点:今年是全面建成小康社会目标实现之年;明年我们将迎来建党一百周年,也是我们党第一个百年奋斗目标实现之年;2022年是冬奥举办之年,同时也将迎来党的二十大;2025年是“十四五”规划的收官之年;2029年是新中国成立八十周年。我们要紧紧围绕这些重大历史时间节点做好时序安排。


三是统筹功能优化、总量调控、风貌管控。坚定有序地疏解非首都功能,落实好“双控四降”的目标要求,同时在此基础上使内在的功能优化、品质提升跟外在的风貌管控协调统一。


四是统筹好规划约束、政策引导和实施机制创新。要让三者协调统一起来,一方面强化规划的约束作用,坚决维护好规划的严肃性、权威性,确保不走形、不变样;另一方面要通过政策机制创新,协调好不同利益关系,发挥好市场力量、社会力量作用,从而把各方面积极性充分调动起来,形成推动控规实施落地的强大合力。


“5”就是从实施机制上来考虑,建立健全五个方面的实施机制。


一是组织实施推进机制。结合这些年工作实践,着眼于控规实施落地,下一步我们将不断完善“区城工委+指挥部+前端公司”这样一套推进机制,以街区保护更新为抓手,确保控规扎实有序展开、真正有效落地。


二是针对不同类型、不同产权关系、不同项目,形成分类推进、有序更新的实施模式和政策机制。从城市形态来看,控规实施的对象涉及城市空间、各类建筑。如何根据这些空间、建筑的不同特点,形成相应的更新模式,从而使城市更新可持续、有序进行,是非常重要的。


比如说,平房区、老旧小区的更新如何进行。老旧小区还有不同的情况,有的已经到建筑寿命,有的还没到建筑寿命。根据这些实际情况,我们已经建立起了老旧小区改造的模式。再比如说,不同类型的功能街区如何进行更新。像商业街区、“动批”地区转型之后的金融科技创新示范区、一些城市公共空间更新等等,包括日常的维护管理,要根据不同情况不同要求建立起有效的更新机制。另外,还有老旧厂房。在保护好工业遗产的同时,要大力推动有机更新。


前期,我们进行了这方面的研究,梳理形成了12类不同城市空间、不同建筑类型更新项目的实施模式和政策机制。通过建构起这样一套分类实施的机制,来促使城市更新有力、有序、有效地进行。


三是街区城市设计机制。包括导则、图则、技术指标、参数等,以及高度、体量、立面、色彩等涉及城市规划的一些要素、管理要求和标准,对于切实有效保护好老城风貌、同时塑造城市特色形象来说,都是重要的管理工具。在这方面要建立起一整套的机制。现在,责任规划师机制、规划艺术审查机制等已经建立起来了,另外还有首规委重大项目审批管理机制等,在整个实施机制上都是非常重要的方面。


四是城市资产管理机制。落实控规,推动城市有机更新,还有一个可持续投入的保障问题。几年来我们积极探索实践城市资产管理模式,既发挥好政府投入的作用,又有效引导社会资本,通过这样一套机制来保障更新真正的可持续。


五是多元协商共治机制。要调动多元主体参与的积极性,把各方面的力量协同起来,实现共建、共治、共享。


“6”就是六个方面的重点任务。


一是坚定有序地推进非首都功能疏解,落实好“双控四降”目标要求。这是工作的重中之重。


二是大力实施好街区保护更新。这是落实控规的一个重要抓手,也是结合建成区老城特点所采取的一套更新模式。像西城目前102个街区单元,在前期工作基础之上,按照保护更新方案实施要求,逐个单元去进行,包括做好诊断分析、城市设计、业态功能优化调整等等,同时还要在此基础上建构起一套针对日常管理的长效常态机制。


三是全面加强历史文化保护,推动老城保护与复兴。


四是深入推进城市精细化治理。就像习近平总书记强调的那样,用“绣花”功夫去推进城市精细治理,尤其是抓好像背街小巷、一些城市角落治理等问题,让城市魅力、城市品质从细节之中散发出来。大力推广运用好新技术、新装备,加强城市智能化、智慧化建设,保障城市安全、高效运行。这是履行好首都功能核心区服务保障职责,更好地服务居民群众生活需要所必须的。


五是积极推进减量发展、创新发展和高质量发展。要持续地坚定不移地去做,让经济结构、产业业态与首都功能核心区功能定位相协调、相一致,保持区域发展活力。


六是实施好民生服务改善提升系列行动。持续提升“七有”“五性”水平,让市民群众有更多获得感。这几年来围绕民生服务改善,我们推出了一系列专项行动计划,比如说生活便利和服务提升行动,书香西城计划,学区提升计划,群众身边体育健身设施专项行动,养老驿站、口袋公园建设行动等等。下一步,我们要继续扎实抓好这些计划的实施。与此同时,根据居民群众生活的需求变化,不断推出一些新的专项计划。最近,我们已经制定实施了道路林荫计划、家庭医生扩覆盖上水平计划。要通过这一系列专项行动计划的实施,使民生服务不断改善。


控规落实,还有一个非常重要的方面,就是发挥好工具作用,要用好工具。一个规划的有效落地、蓝图真正转化为现实,离不开工具作用。从控规实施角度来讲,最主要的是用好三大工具。


第一个工具就是规划控制的工具。比如说,不仅仅有总规、有控规,同时还有城市设计导则、图则等等,也包括涉及规划管理中的一系列具体技术规范和标准要求,用以引导城市规划建设的行为、规范整个秩序。这是非常重要的。


第二个工具就是政策工具。用以协调好不同的利益关系,引导社会行为、市场行为。要结合整个控规实施的需要,加强政策的研究、制定和创新,促使规划更好落地。


第三个工具是组织管理工具。是用来协调组织实施行为的工具,这就是我们的各类专项行动计划。我们已经制定了街区更新三年行动计划,还有刚才谈到的道路林荫计划、群众身边体育健身设施计划等,下一步还要推出长安街纵深一公里品质提升计划、二环景观文化带行动计划等。通过专项计划的实施,来确保核心区控规所确定的一系列宏大目标转化为一个个具体的实施方案,然后扎扎实实的落地、落下去,进而转化为现实成果。


下一步,我们要发挥好这三类工具作用,切实推动核心区控规的有效落地和实施。


就像习近平总书记所强调的那样,要以创造历史、追求艺术的高度负责精神,精心、细致地把核心区控规给实施好,让核心区控规的实施成效不断地展现出来。


完善创新机制,不断提升人居环境


小 编

西城区在老城保护和提升人居环境、城市品质的实践中进行了很多探索,也取得了很好的成效。您觉得目前还有哪些难点和挑战?我们如何在控规的引领下,通过创新方式方法来破解难题?


卢映川


的确,从这些年来的实践来看,规划实施还面临不少难点和挑战。比如说,历史文化街区、平房区的保护更新问题,一些老旧小区的改造问题,多年形成的历史遗留项目的处置问题等等。


拿历史文化街区、平房区的保护更新来说,西城涉及的量还是很大的。整个西城区属于老城区的大体上要占全区的62%左右,历史文化街区大约要占到26%。平房区有几个突出特点,人口密度大,基础设施比较薄弱,居住空间非常狭小,人口老龄化问题非常突出,公共空间、生活服务配套也都非常有限。另外平房区还有一个特点就是直管公房的量比较大,过去没有实行过房改。同时这些区域又是老城保护、历史文化保护的重点地区。我们要坚决贯彻落实好习近平总书记“老城不能再拆了”的要求,在历史文化街区、平房区保护更新上探索出一条有效路径。


对于这些平房区如何有效地实施保护更新,既落实好老城保护的要求,坚决贯彻习近平总书记的要求,把老城的风貌保护好,同时又不断地改善人居环境,是摆在规划实施中的一个难题。


坦率地讲,居民群众改善的愿望是非常强烈的,期望也很高。这几年来,在这方面我们也做了一些积极探索,比如说去年在菜市口西片地区进行了申请式退租的试点。通过保障对保障,通过自愿的方式,一方面推动这些区域人口降密度,同时也使留下来的居民能够通过“共生院”方式进行居住环境、居住条件的改善。


从试点情况来看,效果还是非常好的,像菜西片自愿申请实现退租腾退的占到了38%左右。对于这些腾退出来的院落,我们采取了保护更新的方式,一方面让建筑重新焕发活力,另一方面通过居住结构、业态结构、公共服务设施的织补调整,使街区重新焕发活力。通过这种方式实现了区域的保护更新,也留住了老街坊。对于继续留下来的居民通过就地改善、院落平移改善的方式,提升了居住条件、居住环境。


要破解这种类型的难题,需要在实践中去进行政策机制的创新、实施路径的创新。在这个过程中,我们通过改变直管公房管理方式、实施城市资产管理等模式和路径的探索,积极推动建立街区保护更新可持续投入机制,为下一步更大力度地推进街区保护更新、把控规扎扎实实地落到实处打下了一个非常好的基础。


今年以来,在试点基础之上,进一步扩大了申请式退租范围,相继启动了砖塔胡同、西板桥、大栅栏片区铁树斜街等一些新项目。通过扩大试点,形成了一些经验,为渐进式、可持续、小规模、有机更新提供了路子。


除此之外还有一些难点,比如说老旧小区,尤其是已经实行房改、产权关系转变为个人、建筑使用寿命已到期的这些老旧小区,如何进行更新改造。而且,有一些老旧小区的建筑非常有特色,还涉及历史建筑尤其是近现代建筑的保护问题。在这方面如何去做,也是下一步需要突破的。


在老城保护过程中,由于不同街区、不同区片的历史情况不同,需要根据这些区域的特点,特别是历史文化特点、功能特点、居住结构等一些具体因素,按照在首都功能核心区各个区域功能中的定位、特点,按照规划要求去分类进行考虑,形成一套实施的路径、模式、政策框架,这样才能有序推进街区保护更新。


解决老城保护碰到的很多难点问题,不只是涉及这样一些大的区域的问题,也包括很多具体问题。比如说,像大栅栏、椿树、天桥这样一些区域的平房区,由于历史原因,过去地势比较低,有一些低洼院,夏季汛期经常形成雨水积水,影响居民群众生活。如何解决这些问题,这些年我们在实践中也做了一些探索。运用海绵城市的理念,通过建设雨水收集井,运用物联网技术手段,采取自动抽排的方式,将雨水排到城市市政管网中,解决了这些低洼院落雨水积水带来的生活问题。这也是一种方式的创新。


解决老城保护、街区保护更新中碰到的一些实践难题,需要路径模式、政策机制的创新,也需要方式方法、技术手段的创新。通过这些创新,来促使保护更新有效进行,使控规能够扎扎实实落到实处。


抓紧、抓实、抓好老城保护与复兴


小 编

西城区在老城保护方面有哪些具体的举措和相关政策?对于首都功能核心区的文保单位,您觉得如何能够更好地腾退保护和利用?


卢映川


老城保护是我们的重大历史责任,城市的历史文化遗产是一份非常珍贵的财富。习近平总书记特别强调,要像对待生命一样去对待我们城市的历史文化。


过去这几年,我们在历史文化保护上进行了一系列的探索。


一个是制定实施街区保护更新计划,围绕老城保护来规范一些治理行为、建设行为。


另外一个就是实施不可移动文物腾退保护计划,展开专项行动。过去四年多我们启动了52处文物腾退保护,目前为止已经完成了32处,投入大数50个亿的资金,实践中取得了很好效果。


再一个就是加强对老字号等非物质文化遗产的保护,把它视为历史文化非常重要的一部分来看待,实施老字号整体保护提升行动,推动老字号回归等等。


同时,在城市规划建设管理过程中,充分发挥历史文化名城保护委员会这种专家平台的作用,建立了“四名汇智”平台。所谓“四名”。就是名城、名景、名人、名业。一方面,汇聚各方面力量共同推进老城保护;另一方面,通过这种方式吸引年轻人进来,利用这样一个平台,把历史文化保护的责任不仅在当代扛起来,同时也让这种精神、这种要求、这种理念能够薪火相传。


落实控规对加强老城保护提出了更高的要求,控规特别把推动老城保护和复兴作为重要的篇章纳入进去。下一步,从落实这个角度,要进一步把老城保护摆在突出位置去抓紧、抓实、抓好。


一是聚焦中轴线申遗保护,加强重要文物的腾退保护和周边环境整治,依托中轴线申遗保护来带动整个老城保护水平的提升。


二是面对一些文物采取不求所有、但求开放的方式,鼓励和支持同时通过加强监督管理、加强法律约束,督促使用文物单位强化保护意识,提升保护水平,积极推动文物对外开放。


三是继续实施好街区保护更新,在更新中强化保护意识,把保护的要求从内到外都落到实处,把内在的管理要求、外在的管理要求都不折不扣地落实好。


四是加强对历史文化的挖掘,使文物活化利用起来,使这个城市能够讲述自己的故事。通过各种技术方式和手段,让人们能够更好地感知这个城市的文化魅力,了解它的前世今生,了解它的独特地方。比如说,推出一些文化探访路线,加强对文化的解读、文物的解读、历史特色的解读,让人们更好地了解这个城市,了解老城。


五是加强历史建筑,尤其是近现代建筑的整体保护。通过强化规划管理、设计管理,使城市风貌得到很好的保护。还有像一些历史景观、视廊等,比如说什刹海、地外大街、鼓西大街等一些重要的历史文化街区、历史文化景观,都要着眼于老城保护的需要,着眼于中轴线申遗保护的需要,抓好相关项目的实施和环境的整治。不仅保护好,同时也让老城的风貌和历史文化魅力更好地展现出来。


抓疏解、抓提升,疏解和提升协调推进


小 编

按照核心区控规的要求将进一步控制人口规模和建筑规模,西城区是否会进一步疏解或者是压缩批发市场等经营性场所?在这个前提下,又是如何满足首都功能核心区居民的生活需求的?


卢映川


疏解非首都功能,是推动首都功能核心区高质量发展和精细化治理的必由之路,是落实好区域职责定位、实现城市功能优化提升的必然选择,也是保障城市可持续发展、满足群众对美好生活需要的必然选择。我们要坚定不移地推进非首都功能疏解。


过去这几年来我们持续展开疏解工作,取得了很好的成效。像以“动批”为代表的批发市场和小商品市场,在2018年基本上已经实现了全面疏解。


当然,疏解非首都功能不仅仅是这类市场的疏解,同时也包含不适宜首都功能核心区发展的业态转型调整。这方面还要坚定不移持续地做,通过非首都功能的疏解,来保障首都核心功能的不断优化和加强,也使经济结构更加优化,更好地与首都功能核心区功能定位相协调、相一致。这是根本性的要求,同时也是解决交通问题、环境问题等“大城市病”的客观需要。


所以,在落实控规上,我们要坚定不移地把非首都功能疏解作为“牛鼻子”,牢牢地牵住,坚定有序地推进。


它会不会对居民群众的生活产生影响呢?这个可以明确地讲——不会。我们一方面是抓疏解,另一方面是抓提升,使疏解和提升协调进行。


几年来,在疏解过程中,我们坚持把生活服务的改善、设施的织补、配套的完善作为疏解的另一面,同步推进。制定出台了便利生活和服务提升专项行动等一系列专项计划和相应政策。大力推进百姓生活服务中心、菜市场、便民服务网点的建设,推进阅读空间、养老驿站、口袋公园、城市森林、群众身边体育健身设施建设,通过公共服务的配套、完善和织补,让生活的便利性、宜居性进一步得到有效保障,同时积极适应生活需求变化,持续不断地提升。


应该说,这几年在抓疏解的同时,抓提升的力度也非常大。比如说,几年来我们新建了42个百姓生活服务中心,全区目前百姓服务中心已经有51个,做到了每平方公里1个。居民购物、买菜、洗衣、理发,包括一些日常的针头线脑服务,变得更加方便了。再比如说,各类蔬菜网点新建了108个,全区目前为止已经有512个。基本上实现了买菜的便利。另外,还有养老驿站49个,阅读空间30多个,口袋公园62处,城市森林6处,公园绿地500米服务半径覆盖率从90%左右现在提升到了97%。应该说,居民生活的便利性得到了比较好的保证。


今后,在推进非首都功能疏解的过程中,还要继续大力推进生活服务配套网络的完善、便民生活设施的织补,从而使疏解跟提升更加紧密地结合在一起。


疏解本身也为提升创造了更好的条件,提供了坚实的基础。我们要继续坚持做好。通过落实核心区控规,一方面更好地做好政治中心的服务保障;另一方面做好人民群众生活的服务保障,不断地改善民生,让群众有更多的获得感。


探索不同区域类型的有效更新,提升城市品质


小 编

控规实施之前,西城区已经在探索如何改善老百姓的生活环境品质,接下来西城区还将会有哪些新的尝试呢?


卢映川


这个尝试是针对不同区域类型的。除了平房区直管公房采取申请式退租、自愿退租这样一种方式之外,下一步更主要的是围绕老旧小区,特别是已经实行房改、产权关系已经是个人且建筑寿命已经或即将到期的老旧小区,在推进更新上要进行探索和突破。


对这样的老旧小区而言,面临着四重更新。


第一重更新,是建筑本体的更新。


第二重更新,是整个公共空间的更新和再造。这些小区都是五六十年前甚至更早一些时间建设的。那个时代的生活需要跟今天完全不同,比如那个时候汽车进入家庭还很少,而今天已经普遍进入家庭。所以,当时的城市公共空间布局和安排,需要重新优化、调整。包括基础设施的更新,如何让基础设施更好地满足现代生活的需要。


第三重更新,是管理方式的更新。这些老旧小区很多都是在过去由单位分房这样一个模式下建立和形成的,没有建立现在小区管理的机制,比如物业管理机制。在更新改造的过程中,要把基于市场规则的物业管理机制建立起来。这样,才能不仅实现整个小区的更新,同时也能有效地把日常管好,创造好的生活环境。


再一重更新,就是观念的更新。由于长期单位包管这样一种方式,很多人还没有形成花钱购买服务等理念。对这种类型的小区实现更新、重置,如何加强政策设计,形成合理分摊机制,也是需要考虑的。


还有一种类型,比如说筒子楼、简易楼,因为各种原因也是被分配给居民或者国企职工去使用,但又不具备成套的特点,也面临着建筑老旧、设施残破等这问题。如何推动更新,既解决安全问题,也改善居住环境,也是需要探索突破的。下一步我们要在实践中加大探索力度,形成一套有效的更新模式,建立起相应的政策机制,促使更新有序进行。


除了居住小区、房屋建筑之外,还包含一些城市公共空间。比如说大家所熟悉的“动批”。“动批”地区过去市场密集,有12个批发市场。从疏解非首都功能需要出发,前几年我们进行了疏解,解决了很多突出矛盾,比如说交通问题、环境问题、扰民问题、安全问题等等。像这样的城市街区在实施疏解之后,如何使之转型升级,也是城市街区更新的一个重要方面。现在“动批”地区腾退楼宇空间有40万平方米左右。我们根据金融发展的新态势,按照市委市政府要求,通过推动金融科技与专业服务创新示范区建设,来带动街区的提升。一方面使楼宇改造升级,实现产业转型,发展金融科技、专业服务等新业态,增强街区活力;另一方面,对整个街区进行系统设计,使之提升,让街区的环境更好,提升整个街区的品质。这也是我们正在进行的城市街区更新的探索。


一些传统商业区也有一个优化提升的问题。比如西单、大栅栏、马连道茶叶一条街等,也要适应发展的新变化、新要求,进行优化提升。


对这些不同类型的城市空间、建筑、街区,通过探索有效更新的模式、路径、政策、机制,最终使街区更新、品质提升、风貌保护、业态升级、功能优化统一起来,一步一步扎扎实实地落到实处,向前推进。


展现雄伟气象,彰显古都魅力


小 编

您对首都功能核心区未来有什么愿景、有什么期待?


卢映川


随着核心区控规目标的实现,未来的首都功能核心区,泱泱大国首都庄重典雅的雄伟气象将进一步展现,古都文化魅力将更加彰显。在这里,人们可以追寻到她一城山水的美好,也会保有胡同院落一砖一瓦的乡愁记忆。